Yeni Anayasa - Yeni bir Fren ve Denge Sistemi

30 Nisan 2010 - 08:05

Emin Dedeoğlu


Siyaset biliminde çok bilinen bir gerçek vardır: En etkin siyasi rejim “iyi” bir diktatörün başta olduğu rejimdir. Doğru kararlar en kısa sürede alınır. Burada sorun diktatörün “iyi” olup olmadığını belirleyecek ve denetleyecek “diktatörler üstü” bir merciin olmayışıdır. Dolayısıyla diktatörün “iyi” olmasını sağlayacak ve bu gerçekleşmediği zaman onu değiştirecek üstün ve meşru bir güç yoktur.

Aslında yönetimin başarısını yöneticilerin niteliğinde arama fikri yeni değildir. “İyi” yöneticilerden oluşan bir devlet yönetimi tasarlayan ilk filozof Platon’dur. Oysa Demokrasiler yöneticilerin üstün özellikleri olmasını zorunlu kılmaz. Halkı üstün olduklarına inandırmaları bile gerekli değildir. Ancak buna karşılık iktidar da mutlak değildir.

Demokrasi iktidar erkinin sınırlandırılması suretiyle diktatörlüğün engellenmeye çalışıldığı bir düzen oluşturur. Seçimlerle seçmen tarafından devredilen yetki 1-süreli 2-sınırlı bir yetkidir. Parlamenter rejimlerde seçimler sadece yasama yetkisinin kullanımını belirler. Anayasa’da yazılı bireysel özgürlüklerin yanısıra yargı, temel “fren ve denge” (F&D) rolü oynar. Başkanlık sisteminde (özellikle ABD örneğinde) yasama ve yürütme arasındaki bağımsızlık, yasamanın iki kamaralı yapısı, gevşek parti bağları, doğrudan kişilere oy verilmesi gibi düzenlemeler yasamanın da (kongre) yürütme (başkan) üzerinde F&D rolü oynamasına imkan verir. Son yıllarda basın da bir F&D unsuru olarak sayılmaktadır. Bir kurumun F&D rolü oynaması temelde o kurumun (idari ve mali) bağımsızlığı ve anayasal yetkileri ile doğrudan ilgili bir meseledir. Elbette her ülkede bu F&D işlevlerinin örgütlenişi ve yapısı çok özgün tarihsel koşullar ve bunların etkilediği siyasi kültür tarafından biçimlenmektedir.

Türkiye’de mevcut anayasa 1980 askeri müdahalesi ve bundan önce var olduğu düşünülen sorunlardan etkilenmiş ve bu sorunlara çözümler bulmaya çalışmıştır. Siyasi temsilin etkin ve istikrarlı olmayan bir yasamaya ve bu yasamanın da yürütme üzerindeki etkisi nedeniyle istikrarsız hükümetlere, verimsiz ve etkin olmayan bir yürütme organına yol açtığı düşüncesi olduğu için 1982 anayasası temsili sınırlamış (%10), Senato’yu lağvetmiş ve siyasi parti liderinin yetkilerini konsolide etmiştir. Dolayısıyla yürütmenin de temelde yasama içinden çıktığı bu düzende yasama yürütme üzerinde F&D etkisini yeterince kullanamaz. 1982 Anayasası güçlü bir yürütme yaratmıştır.

Buna karşılık 1980 Anayasası geçmişte sadece protokoler bir rolü olan Cumhurbaşkanını “yürütmenin başı” haline getirmiş ve bazı önemli atama ve veto yetkileriyle donatmıştır . Ancak kendi seçimini bir anlamda anayasa ile birlikte halka oylatmış olan Kenan Evren dışarıda bırakılırsa, Cumhurbaşkanının yasama organı tarafından seçiliyor olması bağımsız bir F&D rolü oynamasını sınırlayabilmektedir.

O zaman temel soruyu şu şekilde formüle etmek mümkündür: Yargıyı bir kenara bırakırsak tek bir siyasi partinin yasamada çoğunluğu elde ettiği, yürütme ve Cumhurbaşkanı’nı belirlediği durumlarda F&D işlevleri nasıl güvence altına alınabilir?

Dünyada son yıllarda ortaya çıkan ve yürütmenin yetkilerini daraltan üç eğilim sökonusudur: Bunlardan ilki göreli olarak bağımsız bürokrasi, yaygınlaşan piyasa ekonomisi ve bunları düzenleyen ve yarı yargısal yetkilere sahip kurumsal yapılardır. Merkez Bankaları ve üst kurullar bunlara tipik örnektirler. İkincisi globalleşme ve Türkiye örneğinde olduğu gibi (globalleşmenin bir biçimi olan) AB’dir. Üçüncüsü ise yerelleşmedir. Bunlar ve bunların değişik oranlarda bileşkeleri hükümetin (özellikle merkezi yönetimin) ve yürütme erkinin hareket alanını daraltmaktadır.

Ancak Türkiye’de bunların gücü sınırlıdır. Bürokrasi yeteri kadar kurumsallaşmamıştır. Performansa göre objektif bir değerlendirme, liyakat esasına göre atama yaygın bir uygulama olamamıştır. Çoğu zaman “taraftar” olmak en önemli atama kriteri olarak görülmektedir. Merkez Bankası ve Düzenleyici Kurumların bağımsızlığı hala hükümetler tarfından yeterince sindirilebilmiş değildir. Siyasetin gölgesi bu kurumların üzerindedir. Siyaset ile siyasa birbirine karışmış durumdadır.

Globalleşme ile yaygınlaşan iyi yönetişim ilkeleri; katılımı, hesap verme sorumluluğunu, demokratik denetimi ön plana çıkartarak hükümetlerin üzerinde güçlü bir etki yapmaktadır. Global piyasalar da bu durumu desteklemektedir. Ancak bu etkinin sınırlı, dolaylı ve göreli olduğunu biliyoruz. AB süreci daha sınırları belli ve somut bir çerçeve sunmaktadır. Ama onun da etkisinin konjonktürel ve değişken olduğu konusunda kuşkular belirmeye başlamıştır. Dolayısıyla global etki henüz yeterli bir F&D etkisi oluşturmamaktadır.

Yerelleşme çeşitli ölçülerde merkezi yürütmenin belli erklerinin yerel yönetimlere devredilmesi anlamında yürütmenin gücünün paylaşılmasıdır. Bu elbette gerçek anlamda bir F&D olmasa da demokratikleşme bakımından önemli bir aşama olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak her koşulda kolayca başvurulabilecek bir yöntem olmadığı da açıktır. Türkiye’de henüz gerçek anlamda kamu hizmeti bazında bir yerelleşme olduğu söylenemez.

Yargı en önemli F&D mekanizmasıdır. Gerek yürütme gerekse yasama, yüksek yargı tarafından denetlenmektedir. Ancak bilindiği gibi yargının tam bağımsız olduğunu söylemek zordur. Üstelik yargının hareket alanı da yazılı hukuk kuralları tarafından sınırlanmıştır. Hukuk kurallarının (mesela anayasanın) pek demokratik olmadığı bir durumda yargının yapabilecek fazla bir şeyi yoktur.

Bu durumda iktidarı frenleyecek mekanizma nedir?

Sistem dışından anti-demokratik müdahalelere imkan tanımayacak şekilde demokratik F&D mekanizmalarını yeniden düşünmek ve oluşturmak zorundayız.

Özet olarak tekrarlarsak, 1982 anayasası siyasi istikrarsızlığı güçlü bir yürütme ile çözdüğünü düşünmüş ama bunu demokratik kurumları, F&D mekanizmalarını ihmal ederek yapmıştır. Sonuçta ironik bir biçimde büyük çoğunlukla iktidar olan bir partinin siyasi istikrarı sağlasa da, art niyetleri olabileceği endişesi, etkin F&D kurumlarının yokluğunda, demokrasi ile bağdaşmayan müdahalelere yol açmış ve siyasi istikrarsızlık riski ortaya çıkmıştır.

Peki siyasi istikrar ile demokratik kurumlar bir arada olamazlar mı? İkisinden birini seçmek zorunda mıyız?

Hayır! Hem demokratik hem de istikrarlı bir yönetim mümkündür. Gerçekte uzun dönemde siyasi istikrarı sağlayacak tek şey demokratik kurumlardır. O yüzden etkin bir F&D mekanizması oluşturmak zorundayız. Önce seçim sisteminde ve siyasi partiler yasasında yapılacak düzenlemelerle yürütmeyi demokratik kamuoyu denetimine daha fazla açmak zorundayız. Böylece yasamayı gerçek anlamda bir F&D işlevi görecek şekilde yürütmeden bağımsız kılmak mümkündür.

Siyasi partiler ve seçim sisteminde yapılacak düzenlemelerle yasama meclisini oluşturanların, partilerinin liderleri kadar doğrudan kendilerine oy verenlere karşı da sorumluluklarını artırmanın fayda ve zararları tartışılmalıdır. Bu, seçim sisteminde yapılabilecek (mesela dar bölge sistemi gibi) bazı değişikliklerin yanısıra siyasi partiler kanununda da liderin ve parti merkezinin yetkilerini kısıtlayıcı (mesela aday gösterme konusunda ve yerel örgütleri daha özerk kılacak) düzenlemelerle yasama organına, siyasi parti liderlerine (ve dolayısıyla yürütmenin başına) karşı göreli bir bağımsızlık kazandırmak suretiyle gerçekleştirilebilir.

Öte yandan her bir F&D mekanizması üzerinde düşünmek gerekir. Buna ilişkin örnek bir liste aşağıdadır:

1. Yasama ile ilgili F&D kapsamı
• Kanun teklifi sunmak
• Kanunları veto etmek veya onaylamak
• Anlaşmaları onaylamak
• Meclisin lağvedilmesi ve erken seçim kararı
• Dokunulmazlıkları kaldırmak veya sınırlamak kararı
• TBMM/Komisyonlar çalışma usulleri ve muhalefetin yetkileri
2. Yargı ile ilgili F&D kapsamı
• Yüksek yargıçların atanması
• Bakan ve Başbakanların yargısı
• Kanunların anayasaya uygunluğunun denetimi (yetki ve usul)
• Yargıçların atama, özlük hakları ve sicilleri konusundaki usul ve yetkiler
• Sayıştay başkan ve üyelerini seçmek
3. Yürütme ile ilgili F&D kapsamı
• İdarenin yargısal denetimi (yetki ve usuller)
• Yüksek bürokratların atanması, görevden alınması ve yargılanmasına ilişkin yetki ve usuller
• Kararnamelerin onanması
4. Seçim Sistemi ve Siyasi Partiler Yasası ile ilgili F&D kapsamı
• Aday belirleme sistemi
• Seçim sistemi
• Genel Merkezin taşra teşkilatı üzerindeki yetkileri

Bu listeyi daha da uzatmak hiç kuşkusuz mümkündür, ancak bu kadarı bile F&D mekanizmalarının kapsamı konusunda yeterince fikir vermektedir. Bu kalemlerin herbirisi için hem yetkili bulmak hem de bu yetkinin kullanımında F&D mekanizmasını tasarlamak zorundayız. Aslında yasama yargı ve yürütme alanındaki F&D mekanizmalarını tasarlamak göreli olarak daha kolay olabilir. Asıl daha zor gibi duran, parlementer bir rejimde yasamayı gerçek bir F&D mekanizması olarak tasarlayacak şekilde seçim ve siyasi partiler kanunlarında yapılacak değişikliklerdir. Liderler ve parti teşkilatının demokratikleşme uğruna bazı yetkilerinden feragat etmesini beklemek acaba ne kadar gerçekçidir?

Bu meseleleri tartışmanın tam zamanıdır. Her halukarda bu tartışmalarda son kertede en önemli ölçütün devletin örgütlü gücü karşısında insan onurunun, demokratik hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması olduğu unutulmamalıdır.